O Solo Como Orçamento

Há uma palavra que, em muitos países, soa a geografia. Na China, soa a contabilidade: terreno.

Não é apenas chão. É receita. É margem. É promessa. É a diferença entre um município que paga salários e um município que pede silêncio. Entre um presidente de câmara que sobe e um presidente de câmara que desaparece da fotografia.

China com mapa urbano, linhas vermelhas e selo oficial / Imagem: Atlantic Lisbon

China: a terra, a dívida e a política da expropriação

A cena muda de província para província, mas o gesto repete-se: um mapa com linhas vermelhas, um selo, uma data, um aviso afixado num muro. Não é uma guerra. É uma conversão. Um pedaço de mundo passa a ter outro destino — e, com ele, outro valor.

Na Europa, estamos habituados a pensar que o orçamento vem de impostos e transferências, e que o solo é um assunto de urbanismo: onde se constrói, como se constrói, com que regras.

Na China contemporânea, o solo é, muitas vezes, o próprio orçamento. E quando o solo é o orçamento, a política transforma-se numa engenharia de extração.

Começa por uma realidade simples: a terra não funciona como mercadoria “livre” no sentido liberal. Há propriedade, há uso, há direitos — mas o desenho institucional coloca o Estado e o Partido no centro da decisão. Isso cria uma coisa poderosa: o poder local não controla apenas licenças e fiscalização; controla o acesso ao principal ativo de transformação urbana.

Durante décadas, isto alimentou uma dinâmica que parecia imparável.

Uma cidade expande-se, abre avenidas, constrói metros, ergue bairros inteiros. De fora, é modernidade. Por dentro, é um ciclo: converter terra, vender direitos de uso, financiar obra, elevar atividade, produzir números, produzir carreira.

O crescimento não nasce sozinho; é produzido. E produzir crescimento exige matéria. A matéria mais rápida é a terra.

A terra tem uma característica única: quando muda de classificação, muda de valor. E essa diferença de valor — essa passagem, quase alquímica, de “rural” para “urbano”, de “colectivo” para “transaccionável”, de “longe” para “próximo” — é a fonte principal de tentação.

É aqui que entra a palavra que raramente aparece com honestidade nas brochuras: expropriação.

Em muitos sistemas, expropriar é um ato excepcional, defendido por utilidade pública e acompanhado por garantias e controlo judicial robusto. Noutros, expropriar pode tornar-se uma rotina.

Uma rotina administrativa, com linguagem limpa e frases que parecem neutras: “requalificação”, “desenvolvimento”, “melhoria das condições de vida”. A realidade varia; há projetos necessários e há projetos inúteis. Há compensações justas e há compensações miseráveis. Mas a estrutura cria um risco constante: quando o poder local depende do solo, o “interesse público” torna-se elástico.

O ciclo é conhecido por qualquer observador atento da China: muitas autarquias financiam uma parte significativa da sua despesa e investimento através da conversão e alienação de direitos sobre terrenos.

Isto criou uma relação íntima entre urbanização e finanças locais. A cidade cresce e, ao crescer, paga-se a si própria — ou assim parece.

Só que há um detalhe que muda tudo: a cidade não cresce por amor à cidade. Cresce por necessidade de receita e por incentivos políticos. Cresce para mostrar obra. Cresce para competir. Cresce para manter o motor.

E aqui surge um dos pontos mais delicados deste caderno: a corrupção, muitas vezes, não precisa de envelopes quando existe assimetria de poder tão grande. Basta controlo sobre o acesso e opacidade na decisão.

Quando um actor decide quem tem terreno, quem tem licença, quem tem aprovação e quem tem tempo, cria-se o ambiente perfeito para a renda. Renda não é só suborno; é extração de valor por estar no lugar certo do sistema.

Os vencedores desta máquina são óbvios: promotores com acesso, construtores com relações, intermediários com utilidade, bancos dispostos a alimentar o ciclo, e quadros que exibem resultados. Os perdedores são mais silenciosos: camponeses deslocados, bairros demolidos, pequenos negócios varridos por “requalificação”, comunidades empurradas para longe do trabalho e da escola. Perdem também os bens lentos: água, solo, ar. Estes raramente entram na contabilidade política.

O leitor pode perguntar: mas não foi isso que construiu a China moderna? Em parte, sim. Seria absurdo negar a dimensão transformadora da urbanização chinesa. Milhões saíram de habitações precárias para apartamentos com infra-estrutura. Estradas e linhas férreas encurtaram distâncias que pareciam continentais. O país ganhou uma capacidade de execução que impressiona até os seus críticos.

A questão, porém, não é a existência da obra. É a lógica que a governa.

Quando a obra é o meio de financiar o poder local, a obra deixa de ser consequência do planeamento e passa a ser condição de sobrevivência. E, nesse momento, o critério de necessidade pública perde o combate contra o critério de actividade mensurável.

Constrói-se porque é preciso construir. Demole-se porque é preciso libertar terreno. Vende-se porque é preciso pagar.

E é aqui que a dívida entra como sombra.

Nem sempre a receita do solo chega a tempo, nem sempre chega na quantidade esperada, nem sempre chega com o ritmo que a máquina exige.

Para manter a máquina em andamento, muitos governos locais recorreram a estruturas de financiamento e veículos que permitiam antecipar dinheiro: construir hoje, pagar amanhã. Isto pode fazer sentido em certos projectos. Torna-se perigoso quando se generaliza como método de governo.

Quando o imobiliário está em alta, tudo parece sustentável: há compradores, há crédito, há confiança. O terreno vende, a obra avança, os números sobem. O problema é o outro lado: quando a procura abranda, quando os preços deixam de subir, quando a confiança se quebra, o solo deixa de ser receita segura e passa a ser risco.

Nessa altura, o orçamento deixa de ter chão.

O poder local, habituado a tratar terreno como caixa, descobre a angústia de uma caixa vazia. E o centro, em Pequim, descobre o que sempre soube mas preferia gerir em silêncio: a estabilidade social tem custo. E esse custo não pode depender eternamente de uma bolha.

Há um aspecto desta história que, por vezes, escapa aos debates ocidentais: na China, a terra não é apenas economia. É política social. É identidade. É sobrevivência familiar. Para milhões de pessoas, o terreno é o seguro de vida. Quando esse seguro é removido por uma decisão administrativa, a ferida não é apenas patrimonial. É existencial.

Por isso, os conflitos ligados a terra — e às compensações, e às demolições, e às transferências forçadas — são, há anos, uma das fontes mais persistentes de tensão entre cidadãos e poder local. Nem sempre explodem. Muitas vezes, acumulam-se como humidade: uma queixa, uma petição, uma ida à capital da província, uma carta devolvida, um silêncio prolongado. Em regimes que valorizam “harmonia”, não há nada mais corrosivo do que uma injustiça sem resposta.

Há uma frase que se ouve, em vários contextos autoritários, e que aqui ganha forma própria: “o sistema funciona”. Funciona, sim — até ao dia em que o mecanismo deixa de produzir crescimento suficiente para justificar o sacrifício.

E aqui regressamos ao início: o solo como orçamento.

Se o solo é orçamento, a política local tende a orientar-se por duas obsessões:

(1) manter o ciclo de conversão e venda; (2) manter a imagem de desenvolvimento para sustentar a carreira.

O cidadão, nessa equação, entra como variável de risco: pode atrasar, pode contestar, pode filmar, pode reunir vizinhos. E a contestação, num sistema que mede sucesso por velocidade, é sempre interpretada como ameaça.

É por isso que a “economia da expropriação” não é apenas uma questão de dinheiro. É uma questão de poder: quem decide, quem explica, quem compensa, quem fiscaliza, quem recorre. Quando a fiscalização independente é fraca, o ato de expropriar torna-se mais fácil e a tentação de abusar torna-se maior. Não é moralismo; é mecânica.

Dito isto, convém evitar um cliché que empobrece: “o Partido rouba”. Há corrupção, há abuso, há violência administrativa, sem dúvida. Mas também há burocratas que tentam equilibrar necessidades reais, projetos úteis e pressões superiores.

A diferença é que, num sistema fechado, o erro e o abuso tendem a ser corrigidos por campanhas, não por instituições permanentes. E campanhas não dão confiança duradoura; dão medo.

É por isso que uma parte da modernização chinesa tem esta tonalidade paradoxal: uma modernidade brilhante construída sobre decisões opacas. Uma cidade espectacular erguida com ruído de demolição. Uma classe média crescente sustentada por um mercado imobiliário que, em muitos momentos, foi mais promessa de futuro do que valor presente.

Quando o ciclo corre bem, ninguém quer ver a violência escondida no cimento. Quando o ciclo corre mal, toda a gente a sente.

Há também um aspecto ambiental que torna tudo mais grave. A terra não é infinita. Os solos aráveis, a água subterrânea, os rios, as zonas costeiras, as montanhas: tudo isso entra em tensão com uma lógica de crescimento que precisa de espaço. E, numa máquina de carreira e estatística, o ambiente aparece sempre tarde. O ambiente é o que se paga “depois”. Só que “depois”, muitas vezes, é irreversível.

Este é um ponto em que o leitor pode perceber a profundidade do problema: mesmo que se prendam corruptos, mesmo que se punam alguns abusos, o desenho continua a premiar a conversão rápida do solo em receita. E enquanto continuar a premiar, continuará a produzir conflitos e distorções.

Em certos momentos, o centro tenta ajustar: limitações ao endividamento local, travões ao imobiliário especulativo, discurso sobre “prosperidade comum”, reforço de controlo.

Mas estas correcções têm um limite interno: o Estado quer reduzir risco sem reduzir comando, quer reduzir bolha sem reduzir estabilidade, quer reduzir injustiça sem abrir a porta à fiscalização autónoma. É um exercício de geometria política: manter o edifício de pé enquanto se mudam as vigas por dentro.

E há algo que torna esse exercício particularmente difícil: a terra é local. O conflito é local. A dor é local. Pequim pode desenhar linhas gerais, mas a decisão concreta — quem sai, quanto recebe, para onde vai — é tomada por níveis intermédios. E é nesses níveis que a opacidade ganha forma humana. Uma assinatura num gabinete decide a vida de uma família. Uma inspeção decide o destino de um negócio. Uma classificação decide o preço de um futuro.

No fim, a pergunta que interessa ao Caderno Chinês não é se a China vai continuar a construir. Vai. A pergunta é se consegue construir sem tratar o solo como caixa permanente e sem tratar o cidadão como obstáculo.

Se a legitimidade do regime depende de crescimento, e se o crescimento depende do solo, então o solo é política. E se o solo é política, cada metro quadrado é disputa.

O grande risco não é apenas económico. É moral e social: um país pode aceitar desigualdade, durante um tempo, se acreditar em mobilidade. Pode aceitar sacrifício, durante um tempo, se acreditar em justiça. Mas quando o sacrifício se torna rotina e a justiça parece seletiva, a confiança muda de natureza. Deixa de ser confiança. Passa a ser resignação.

E resignação não é estabilidade. É apenas silêncio temporário.

O solo, quando vira orçamento, faz uma coisa perigosa: transforma a paisagem em instrumento. E um Estado que aprende a ver a paisagem como instrumento tende, com o tempo, a ver também as pessoas como instrumento. Essa é a linha que nenhuma modernização deveria cruzar.

A questão é saber se a China, com a sua capacidade rara de executar, terá também capacidade — e vontade — de substituir este método por outro: um financiamento local menos dependente do solo, uma justiça mais previsível, uma transparência que não seja campanha, uma compensação que não seja favor.

Sem isso, o cimento continuará a subir.

E por baixo, continuará a abrir-se uma fissura: a distância entre o desenvolvimento que se mostra e o custo que se paga.

Nota editorial (série): Terceiro ensaio do Caderno Chinês no Atlantic Lisbon. Seguem-se: clãs e princelings; o mercado como autorização; e 1989 como política do silêncio.

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